Emanuela Ceva est professeure de théorie politique au Département « Science Politique et Relations Internationales » de l’Université de Genève, où elle est également membre du « Swiss Centre for Affective Sciences ». Elle s’est spécialisée en philosophie politique, ayant un intérêt particulier pour la théorie normative des institutions en matière de justice, de démocratie, de corruption et de confiance. Elle a bénéficié de fellowships dans les universités d’Oxford, de Saint Andrews, de Montréal, de Hitotsubashi (Tokyo), de la KU Leuven et de Harvard. En 2018, elle a été lauréate d’une bourse Fulbright en philosophie. Elle a publié des articles dans des revues comme le Journal of Political Philosophy, Social Philosophy & Policy, Journal of Applied Philosophy, Philosophy Compass. Son dernier livre, qu’elle a écrit avec Maria Paola Ferretti, est intitulé Political Corruption. The Internal Enemy of Public Institutions (Oxford University Press).

Cet entretien a été réalisé par Foisneau Luc, dans les locaux du Centre audiovisuel de l’EHESS, au 96 boulevard Raspail, à Paris, le 18 avril 2017.

Luc Foisneau : Quel est le sens de votre projet en cours autour d’un phénomène que l’on désigne en anglais par le terme de whistleblowing1, un terme, d’ailleurs, dont vous considérez qu’il échappe en partie à ce que l’on entend généralement, en français, par l’expression  de « lanceur d’alerte » ?

Emanuela Ceva : Mes recherches sur ce sujet ont débuté en 2016 dans le cadre d’un projet de recherche collaboratif sur l’éthique du whistleblowing qui a été financé par le Fonds de Sécurité Intérieur de la Commission Européenne. Dans le cadre d’un projet intitulé « A change of Direction. Fostering Whistleblowing in the Fight Against Corruption2 », mes recherches ont porté sur la question de savoir si les membres d’une organisation ont le devoir moral de dénoncer les actes répréhensibles qui auraient été commis au sein de leur organisation. En particulier, cette recherche a pris pour objet plus particulier un type spécifique de malversation au sein des institutions publiques, la corruption politique, comprise comme une utilisation injustifiée d’un pouvoir de fonction3.

La caractéristique intéressante de ce projet est qu’il s’agissait d’un projet mixte comprenant à la fois une dimension de recherche et une dimension de sensibilisation des organisations et du public. Le réseau a réuni des philosophes de la politique et des activistes qui ont fait campagne pour la protection des droits des lanceurs d’alerte dans le monde entier. L’idée de base était de développer une nouvelle compréhension et une justification de l’activité des lanceurs d’alerte dans le cadre d’une stratégie de lutte contre la corruption fondée sur une éthique publique de la responsabilité. En ce sens, ce groupe de recherche a été le premier en Europe à aborder les questions concernant la corruption politique sous un angle à la fois philosophique et pratique : nous avons bénéficié, pour cela, du renouvellement des études dans ce domaine qui fut initié aux États-Unis au Edmund J. Safra Center for Ethics4 d’Harvard, où une idée nouvelle de la corruption institutionnelle a été développée sous l’impulsion de Lawrence Lessig5 et Dennis Thompson6.

L’idée essentielle derrière le concept de corruption institutionnelle est qu’il est possible qu’existent des mécanismes institutionnels corrompus même si aucune action individuelle de corruption n’en est la cause. L’exemple-type est celui du financement privé des campagnes électorales aux États-Unis7. Dans cette perspective théorique, le système est corrompu parce qu’il fait dépendre l’institution des élections démocratiques de l’influence d’intérêts privés, et cela, y compris si aucun des candidats n’a reçu de pot-de-vin. La conception de la corruption politique que j’ai développée lors de mes propres recherches avec Maria Paola Ferretti8 est différente en ce qu’elle rejette l’idée que les institutions puissent être corrompues en l’absence d’actions corrompues de la part de certains de leurs membres. Parce que les institutions sont des systèmes de rôles interdépendants régis par des règles incarnées, il n’existe pas d’action institutionnelle en dehors de l’action interdépendante des fonctionnaires. Par conséquent, pour comprendre comment une institution peut être corrompue, et pourquoi cette corruption est mauvaise, nous devons analyser les agissements des fonctionnaires et l’usage qu’ils font du pouvoir que leur accorde leur mandat. C’est l’idée principale que Ferretti et moi-même avons récemment défendue dans un livre où nous présentons la corruption politique comme un ennemi interne des institutions publiques9.

Il est tout à fait possible d’affirmer que le problème du financement privé des campagnes électorales n’est pas lié à l’existence d’un tel mécanisme, mais que la corruption procède du réseau de relations corrompues de clientélisme et de favoritisme qu’un tel système finit par créer. Ma recherche sur le whistleblowing10, comme je le soutiens dans les travaux que j’ai écrits avec Michele Bocchiola11, porte sur la manière dont il permet à des fonctionnaires de se demander des comptes les uns les autres sur l’usage qu’ils font des pouvoirs qui leur ont été conférés. En ce sens, je considère que le whistleblowing n’est pas principalement un acte individuel de résistance à une injustice déterminée, mais une pratique que chaque institution doit mettre en œuvre, à l’aide d’une réglementation spécifique, pour lutter contre des injustices structurelles, et, notamment, contre la corruption politique.

Luc Foisneau : Pourquoi dites-vous que la corruption est une injustice, et, puisque tel est selon vous le cas, de quel type d’injustice s’agit-il ?

Emanuela Ceva : La plupart des gens ont l’intuition que la corruption des fonctionnaires et des institutions publiques est une chose mauvaise, mais les raisons qui sous-tendent cette intuition ne sont pas parfaitement réfléchies. Beaucoup se contentent de souligner les coûts économiques et sociaux élevés de la corruption, par exemple, en termes d’efficacité des services publics ou, encore, parce que la corruption est illégale. Cependant, les conséquences négatives de la corruption ne sautent pas toujours aux yeux ; c’est le cas, par exemple, lorsque des pots-de-vin permettent la réalisation d’infrastructures publiques qui, autrement, n’auraient jamais vu le jour. Ainsi, bien que certaines formes de corruption n’aillent pas de pair, ou pas toujours de pair, avec des comportements illégaux, il est clair que ces types de corruption ne sont pas pour autant moralement acceptables. Le favoritisme en faveur d’un membre de la famille d’un fonctionnaire illustre parfaitement cette situation. Je me suis demandé, à ce propos, si l’on ne pouvait pas considérer la corruption politique comme un type particulier de tort moral, qui constitue à ce titre une injustice que l’État aurait le devoir de combattre.

Certains faits de corruption politique peuvent être considérés, sans aucune hésitation, comme des sources d’injustice, parce qu’ils entraînent la violation de droits individuels. Par exemple, les cas de népotisme dans le secteur public violent l’égalité des chances en matière d’accès à l’emploi lorsque certains candidats sont favorisés par rapport à d’autres en raison d’une relation de proximité avec le fonctionnaire qui est appelé à les recruter. D’un point de vue philosophique, une telle approche est cependant assez décevante car elle laisse l’évaluation normative de la corruption politique à un examen des actions au cas par cas. Imaginez, pour préciser ce point, que le cas de népotisme en question se produise dans le cadre d’une procédure de recrutement auquel un seul candidat se serait présenté. À strictement parler, il n’y a eu aucune violation de droit. Devrions-nous dire pour autant que la personne chargée de recruter ce candidat n’a pas utilisé son pouvoir d’une manière où peut se lire une forme de corruption ?

Dans mon travail, je montre qu’il est toujours possible de dire que la corruption politique est injuste, indépendamment de ses conséquences12. L’injustice de la corruption politique est de nature relationnelle13 dans la mesure où elle consiste en la violation de l’obligation que les fonctionnaires se doivent les uns les autres lorsqu’ils agissent ès qualité. Lorsque des fonctionnaires agissent en leur capacité institutionnelle, ils disposent d’un certain pouvoir normatif, correspondant à des droits et des devoirs, en vertu de leurs fonctions et de rien d’autre. Dans notre exemple, l’agent en question n’est pas né avec le pouvoir de recruter des personnes pour des emplois publics ; ce pouvoir lui revient en raison de la fonction publique qui est la sienne, et seulement pour cette raison. Les rôles institutionnels étant liés entre eux, la manière dont un fonctionnaire exerce son pouvoir dépend structurellement de la manière dont les autres exercent le leur. Chaque institution repose de fait sur un ordre normatif, défini par des relations entre des droits et des devoirs, qui, pour fonctionner, exige de tous les fonctionnaires qu’ils agissent conformément à ce qu’exige leur mandat. C’est en ce sens qu’il est possible de dire que les fonctionnaires disposent d’une autorité mutuelle : ils détiennent le pouvoir d’exiger des autres qu’ils rendent compte de l’usage qu’ils font de leurs pouvoirs, mais ils ont aussi le devoir de rendre compte de la manière dont ils usent de leur propre pouvoir. En utilisant sa fonction pour faire recruter un membre de sa famille, l’agent public fait un usage de son pouvoir de fonction en contradiction avec les termes de son mandat. Or, si cette situation est intrinsèquement injuste, c’est qu’elle contredit la logique qui devrait réglementer les interactions entre les fonctionnaires au sein d’une institution. Il est important de souligner ce point si l’on veut comprendre la nature moralement problématique de la corruption politique en général, mais aussi, si l’on veut mettre en place des politiques publiques capables de répondre à cette forme de corruption.

Luc Foisneau : Qu’est-ce qui rend parfois si difficile d’identifier une situation de corruption institutionnelle, alors même qu’elle peut régner dans l’institution où l’on travaille ?

Emanuela Ceva : Il y a certaines manifestations de la corruption politique qui sont assez faciles à identifier parce qu’elles impliquent des infractions à la loi ; c’est le cas des pots-de-vin, par exemple, par rapport auxquels nous disposons d’ailleurs d’instruments de lutte efficaces. Mais il existe aussi d’autres types de corruption politique, comme vous le rappelez, qui sont bien plus difficiles à identifier, parce qu’ils n’impliquent pas de violation de la loi.  Si l’on veut bien s’appuyer sur la définition que j’ai donnée plus haut, le clientélisme et le népotisme en sont de parfaits exemples, puisqu’ils relèvent évidemment de la corruption politique sans être pourtant passibles de sanctions dans de nombreux systèmes juridiques. Pour répondre à ces cas de corruption, il est nécessaire de promouvoir, au sein des institutions dont ils affectent le bon fonctionnement, une éthique de la responsabilité de fonction. À cette fin, on a besoin de s’adresser directement aux fonctionnaires, et de leur demander de savoir jouer, en cas de besoin, un rôle actif de lanceurs d’alerte14.

Cet appel à la responsabilité individuelle des fonctionnaires est important si l’on souhaite faire apparaître des cas de corruption politique qui sont souvent difficiles à détecter pour des personnes extérieures à l’institution concernée. Ce qui est typique des cas de corruption politique, c’est que, même lorsque l’on n’a pas cherché à les cacher, lorsqu’ils sont connus du public, ceux qui les ont commis ont tendance à en proposer une justification qu’ils voudraient recevable auprès du public. C’est ainsi que des pots-de-vin deviennent des cadeaux et que le népotisme se mue en contribution à un plus haut niveau de confiance interpersonnelle, quand ce n’est pas, tout simplement, en un souci de promouvoir des relations familiales harmonieuses. De telles justifications ont été présentées lors la nomination d’Ivanka Trump comme diplomate et conseillère de son père, Donald, alors que celui-ci était encore président des États-Unis. La Maison Blanche a officiellement décrit le rôle d’Ivanka Trump comme un travail « bénévole » effectué « pour le bien du pays », à mille lieux donc de tout népotisme ou de toute corruption15. Comme de telles reformulations sont typiques de la corruption politique, il est essentiel d’y rendre sensibles les fonctionnaires. On peut dire que c’est là que se trouve la clé de toute action institutionnelle visant à lutter efficacement contre la corruption. Cette lutte ne doit d’ailleurs pas se limiter à la punition des personnes corrompues ; elle doit aussi et surtout se traduire dans une disposition constante des fonctionnaires à suivre et à faire respecter une éthique publique de la responsabilité de fonction.

Luc Foisneau : Existe-t-il différentes formes de corruption selon les différents régimes politiques, et pourquoi est-ce si important de différencier ces différentes formes ?

Emanuela Ceva : Oui, vous avez raison, il y a différentes formes de corruption. Mais je pense qu’il s’agit de différentes espèces d’un même genre. Dans mes recherches, j’ai soutenu que la corruption politique provenait toujours d’une utilisation injustifiable des pouvoirs associés à un mandat. Naturellement, ce qui définit la responsabilité de fonction peut changer d’un régime politique à l’autre car elle varie selon les mandats exercés au sein d’institutions différentes. De même, les agents auxquels les fonctionnaires devront rendre des comptes n’appartiendront pas, d’un système institutionnel à l’autre, à la même catégorie ; au sein d’une démocratie, les citoyens doivent bien sûr faire partie de ces gens à qui il faut rendre des comptes et qui sont susceptibles d’agir comme des lanceurs d’alerte. De même, le seuil de tolérance sociale à l’égard des formes de corruption politique varie considérablement d’une culture politique à l’autre. Mais le défi que j’ai tenté de relever dans le cadre de mes recherches a été d’essayer d’identifier un noyau normatif commun qui pourrait servir de boussole pour se repérer en matière de corruption politique, et nous permettre d’agir contre cet ennemi interne des institutions publiques.

Luc Foisneau : À quoi devrait ressembler, selon vous, une politique efficace de lutte contre la corruption ?

Emanuela Ceva : L’un des aspects les plus passionnants de la recherche philosophique sur la corruption est de montrer comment l’analyse conceptuelle et la théorie normative peuvent changer la manière dont nous envisageons les politiques publiques en la matière. La clarification du concept de corruption politique et la détermination normative du type de torts que cette corruption implique informent très directement le type de politique anticorruption qui devrait être mise en place. Ainsi, à partir de ma conception de la corruption politique comme utilisation injustifiable d’un pouvoir de mandat, on peut stipuler que les politiques de lutte contre la corruption doivent être capables d’identifier les formes corrompues d’exercice du pouvoir, quelles qu’elles soient et où qu’elles se trouvent. On comprend mieux, de ce point de vue, l’importance qu’il y a à mettre en œuvre des mécanismes pour lancer l’alerte dans une institution.

Une grande partie du débat actuel concernant le whistleblowing concerne, il faut le rappeler, des actions individuelles consistant à divulguer, notamment à la presse16, des informations confidentielles sur des actes répréhensibles au sein d’une institution donnée. Edward Snowden est l’exemple qui nous vient immédiatement à l’esprit : analyste informatique travaillant pour la CIA et la NSA, il a divulgué au Guardian17 et au Washington Post des informations classifiées sur les programmes de surveillance de masse mis en place par les gouvernements britannique et américain. Mais de tels actes individuels ne sont que la partie émergée de l’iceberg du whistleblowing : cette dernière pratique peut contribuer à dévoiler la corruption politique de bien d’autres manières. Une grande partie de mes recherches a été consacrée à la présentation du whistleblowing en tant que pratique18 que toute institution devrait mettre en place pour amener ses fonctionnaires à s’engager dans des pratiques de responsabilité mutuelle en cas de manquements présumés à des responsabilités de fonction. Si l’on considère le whistleblowing à l’aune d’une éthique de la responsabilité de fonction, on peut immédiatement constater que les politiques actuelles en la matière ne sont pas totalement adéquates car elles concernent principalement la protection immédiate des personnes qui agissent contre la loi ou enfreignent la déontologie de leur profession. La perspective que je propose invite à concevoir une approche de la lutte contre la corruption qui soit moins prisonnière des situations d’urgence. Prenant en compte les fonctionnements et les structures institutionnels, elle cherche à mettre en place des instruments de discussion autour de la corruption et des seuils d’alerte, afin de permettre une réforme interne d’institutions qui, dans leur fonctionnement ordinaire, sont politiquement corrompues sans que leurs agents en aient toujours conscience.