Emanuela Ceva es profesora de teoría política en el departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra, donde también es miembro del “Swiss Centre for Affective Sciences”. Se ha especializado en filosofía política, con un interés particular en la teoría normativa de las instituciones en materia de justicia, democracia, corrupción y confianza. Ha disfrutado de becas de investigación en las universidades de Oxford, St. Andrews, Montreal, Hitotsubashi (Tokio), la KU Leuven y Harvard. En 2018, obtuvo una beca Fulbright en filosofía. Ha publicado artículos en revistas como el Journal of Political Philosophy, Social Philosophy & Policy, Journal of Applied Philosophy, Philosophy Compass. Su último libro, escrito junto con Maria Paola Ferretti, se titula Political Corruption. The Internal Enemy of Public Institutions (Oxford University Press).

Esta entrevista fue realizada por Luc Foisneau en las instalaciones del Centro audiovisual de la EHESS, en el número 96 del bulevar Raspail, en París, el 18 de abril de 2017.

Luc Foisneau – ¿Cuál es el sentido de su proyecto en curso acerca de un fenómeno que se designa en inglés con el término de whistleblowing, un término, que, por otro lado, usted considera que no se ajusta, en parte, a lo que en general, en francés, se denomina como “lanceur d’alerte”1?

Emanuela Ceva – Mis investigaciones sobre este tema comenzaron en 2016 en el marco de un proyecto de investigación colaborativo sobre la ética del whistleblowing financiado por el Fondo de Seguridad Interior de la Comisión Europea. En el marco de un proyecto titulado “A change of Direction. Fostering Whistleblowing in the Fight Against Corruption2”, mis investigaciones se centraron en la cuestión de saber si los miembros de una organización tienen el deber moral de denunciar los actos reprensibles que habrían sido cometidos dentro de su organización. Concretamente, el objeto de estudio de esta investigación fue un tipo específico de malversación en el seno de instituciones públicas, la corrupción política, entendida como una utilización no justificada de un poder de función3. Lo interesante de este proyecto es que se trataba de un proyecto mixto que implicaba una dimensión de investigación y, al mismo tiempo, una dimensión de concienciación de las organizaciones y del público. La red reunió a filósofos políticos y a activistas que hicieron campaña por la protección de los derechos de los disparadores de alarma en todo el mundo.

La idea básica era desarrollar una nueva comprensión y una justificación de la actividad de los disparadores de alarma en el marco de una estrategia de lucha contra la corrupción fundada en una ética pública de la responsabilidad. En este sentido, este grupo de investigación fue el primero en Europa en abordar la cuestión de la corrupción política bajo un ángulo filosófico y a la vez práctico: para ello nos apoyamos en la renovación de los estudios de este campo iniciada en Estados Unidos en el Edmund J. Safra Center for Ethics4 de Harvard, donde una idea nueva de la corrupción institucional fue desarrollada con el impulso de Lawrence Lessig5 y Dennis Thompson6. La idea esencial detrás del concepto de corrupción institucional es que es posible que existan mecanismos institucionales corrompidos aunque no estén causados por ninguna acción individual de corrupción. El ejemplo típico es el de la financiación privada de las campañas electorales en Estados Unidos7. En esta perspectiva teórica, el sistema está corrompido porque hace que la institución de las elecciones democráticas dependa de la influencia de los intereses privados, incluso si ninguno de los candidatos ha recibido un soborno. La concepción de la corrupción política que he desarrollado en mis investigaciones junto con Maria Paola Ferretti8 difiere en la medida en que rechaza la idea de que las instituciones puedan estar corrompidas en ausencia de acciones corruptas por parte de algunos de sus miembros. Como las instituciones son sistemas de roles interdependientes regidos por reglas incorporadas, no puede darse ninguna acción institucional fuera de la acción interdependiente de los funcionarios. Por consiguiente, para comprender cómo una institución puede corromperse, y por qué esta corrupción es mala, debemos analizar las formas de actuar de los funcionarios y el uso que hacen del poder que les otorga su puesto. Es la idea principal que Ferretti y yo misma hemos defendido recientemente en un libro en el que presentamos la corrupción política como un enemigo interno de las instituciones públicas9. Es totalmente posible afirmar que el problema de la financiación privada de las campañas electorales no está relacionado con la existencia de un mecanismo tal, sino que la corrupción procede de la red de relaciones corruptas de clientelismo y de favoritismo que dicho sistema acaba creando. Mi investigación sobre el whistleblowing10, como defiendo en los trabajos que escribí con Michele Bocchiola11, se centra en la manera en que permite a los funcionarios pedirles que se rindan cuentas unos a otros acerca del uso que hacen de los poderes que les son conferidos. En este sentido, considero que el whistleblowing no es principalmente un acto individual de resistencia a una injusticia determinada, sino una práctica que cada institución debe implementar, con la ayuda de una reglamentación específica, para luchar contra las injusticias estructurales y, sobre todo, contra la corrupción política.

Luc Foisneau – ¿Por qué dice usted que la corrupción es una injusticia y, puesto que para usted lo es, de qué tipo de injusticia se trata?

Emanuela Ceva – La mayor parte de la gente tiene la intuición de que la corrupción de los funcionarios y de las instituciones públicas es algo malo, pero no ha reflexionado realmente sobre las razones que sustentan dicha intuición. Muchos se contentan con destacar los elevados costes económicos y sociales de la corrupción, por ejemplo, en términos de eficacia de los servicios públicos o, también, porque la corrupción es ilegal. Sin embargo, las consecuencias negativas de la corrupción no saltan siempre a la vista; por ejemplo en el caso en que los sobornos permiten la realización de infraestructuras públicas que, de otra manera, nunca verían la luz. De tal manera, aunque ciertas formas de corrupción no vayan de la mano, o no vayan siempre de la mano, con comportamientos ilegales, está claro que, no obstante, estos tipos de corrupción no son moralmente aceptables. El favoritismo en favor de un miembro de la familia de un funcionario ilustra perfectamente esta situación. Me pregunté, a este respecto, si no podíamos considerar la corrupción política como un tipo particular de perjuicio moral, que constituye como tal una injusticia que el Estado tendría el deber de combatir.

Ciertos sucesos de corrupción política pueden ser considerados, sin ninguna duda, como fuentes de injusticia porque conllevan la violación de derechos individuales. Por ejemplo, los casos de nepotismo en el sector público violan la igualdad de oportunidades en materia de acceso al empleo cuando unos candidatos se ven favorecidos con respecto a otros debido a una relación de proximidad con el funcionario encargado de reclutarles. Desde el punto de vista filosófico, este enfoque es sin embargo bastante decepcionante ya que deja la evaluación normativa de la corrupción política a cargo de un examen de las acciones caso por caso. Imagine, para precisar este punto, que el caso de nepotismo en cuestión se produzca en el marco de un procedimiento de contratación al cual sólo se presentase un candidato. No se habría producido, estrictamente hablando, ninguna violación de derecho. ¿Deberíamos decir, no obstante, que la persona encargada de contratar al candidato no ha utilizado su poder de una manera en la que se puede interpretar una forma de corrupción?

En mi trabajo muestro que siempre es posible decir que la corrupción política es injusta, independientemente de sus consecuencias12. La injusticia de la corrupción política es de naturaleza relacional13 en la medida en que consiste en violar la obligación a la que los funcionarios se deben, unos con otros, cuando actúan en dicha calidad. Cuando los funcionarios actúan en el marco de su capacidad institucional, disponen de un cierto poder normativo que corresponde a derechos y deberes en virtud de nada más que sus funciones. En nuestro ejemplo, el agente en cuestión no ha nacido con el poder de contratar personal para empleos públicos; ese poder le corresponde debido a su función pública, y solamente por esta razón. Como los roles institucionales están relacionados entre sí, la manera en que un funcionario ejerce su poder depende estructuralmente de la manera en que los otros ejercen el suyo. En efecto, cada institución se apoya en un orden normativo, definido por las relaciones entre derechos y deberes que, para funcionar, exige por parte de todos los funcionarios que actúen en conformidad con lo que dicta su cargo. Es en este sentido en el que se puede decir que los funcionarios disponen de una autoridad mutua: poseen el poder de exigir a los otros rendir cuentas del uso que hacen de sus poderes, pero también tienen el deber de rendir cuentas de la manera en la que usan su propio poder. Al servirse de su función para hacer que se contrate a un miembro de su familia, el agente público hace un uso de su poder de función en contradicción con los términos de su cargo. Ahora bien, si esta situación es intrínsecamente injusta, es porque contradice la lógica que debería reglamentar las interacciones entre los funcionarios dentro de una institución. Es importante subrayar esto si queremos comprender la naturaleza moralmente problemática de la corrupción política en general, pero también si queremos poner en práctica políticas públicas capaces de responder a esta forma de corrupción.

Luc Foisneau – ¿Qué es lo que hace a veces tan difícil identificar una situación de corrupción institucional, incluso cuando ésta puede imperar en la institución en la que trabajamos?

Emanuela Ceva – Algunas manifestaciones de la corrupción política son bastante fáciles de identificar porque implican infracciones de la ley; es el caso de los sobornos, por ejemplo, contra los cuales disponemos, por cierto, de instrumentos de lucha eficaces. Pero existen también otros tipos de corrupción política, como usted señala, que son mucho más difíciles de identificar, porque no implican una violación de la ley. Si nos apoyamos en la definición que he dado anteriormente, el clientelismo y el nepotismo son ejemplos perfectos puesto que constituyen evidentemente una forma de corrupción política sin ser sancionables en numerosos sistemas jurídicos. Para responder a estos casos de corrupción, es necesario promover, dentro de las instituciones a cuyo buen funcionamiento afectan, una ética de la responsabilidad de función. Con este propósito, necesitamos dirigirnos directamente a los funcionarios y pedirles que sepan adoptar, en caso de que sea necesario, un rol activo de disparadores de alerta14.

Este llamamiento a la responsabilidad individual de los funcionarios es importante si queremos destapar casos de corrupción política que son a menudo difíciles de detectar para las personas exteriores a la institución implicada. Lo que es típico de los casos de corrupción política es que, incluso cuando no se han tratado de esconder, en el momento en que se hacen públicos, quienes los han cometido tienden a proponer una justificación que quisieran admisible para el público. Es así como los sobornos se convierten en regalos y el nepotismo se transforma en contribución en un nivel más alto de confianza interpersonal, cuando no, simplemente, en la tentativa de promover relaciones familiares armoniosas. Tales fueron las justificaciones que se presentaron en la designación de Ivanka Trump como diplomática y consejera de su padre, Donald, cuando éste último era todavía presidente de Estados Unidos. La Casa Blanca describió de forma oficial el rol de Ivanka Trump como un trabajo “de voluntariado” efectuado “por el bien del país”, en las antípodas, pues, de cualquier tipo de nepotismo o de corrupción15. Como estas reformulaciones son típicas de la corrupción política es esencial hacer que los funcionarios se vuelvan sensibles a ellas. Podemos decir que es ahí donde reside la clave de toda acción institucional que tenga como objetivo luchar eficazmente contra la corrupción. Por otro lado, esta lucha no debe limitarse al castigo de los agentes corruptos; además, y sobre todo, debe traducirse en una disposición constante de los funcionarios a seguir y hacer respetar una ética pública de la responsabilidad de función.

Luc Foisneau – ¿Existen diferentes formas de corrupción según los diferentes regímenes políticos? Y, ¿por qué es tan importante diferenciar estas formas?

Emanuela Ceva – Sí, tiene usted razón, hay diferentes formas de corrupción. Pero creo que se trata de diferentes variaciones de un mismo tipo. En mis investigaciones he sostenido que la corrupción política provenía siempre de una utilización injustificable de los poderes asociados a un cargo. Naturalmente, aquello que define la responsabilidad de función puede cambiar de un régimen político a otro ya que varía según los cargos ejercidos dentro de instituciones diferentes. Del mismo modo, los agentes a los cuales los funcionarios deberán rendir cuentas no pertenecerán, de un sistema institucional a otro, a la misma categoría; dentro de una democracia los ciudadanos deben formar parte, por supuesto, de este grupo al que hay que rendir cuentas y que puede actuar como disparador de alarma. Igualmente, el umbral de tolerancia social con respecto a las formas de corrupción política varía considerablemente de una cultura política a otra. Pero el reto al que me tuve que enfrentar, en el marco de mis investigaciones, fue tratar de identificar un núcleo normativo común que podría servir de brújula para orientarse en materia de corrupción política y permitirnos actuar contra este enemigo interno de las instituciones públicas.

Luc Foisneau – ¿Cómo debería ser, para usted, una política eficaz de lucha contra la corrupción?

Emanuela Ceva – Uno de los aspectos más apasionantes de la investigación filosófica sobre la corrupción es mostrar cómo el análisis conceptual y la teoría normativa pueden cambiar la manera en que consideramos las políticas públicas en la materia. La clarificación del concepto de corrupción política y la determinación normativa del tipo de perjuicios que esta corrupción implica informan de manera muy directa del tipo de política anticorrupción que habría que implementar. De este modo, a partir de mi concepción de la corrupción política como utilización injustificable del poder dado por un cargo, se puede estipular que las políticas de lucha contra la corrupción deben ser capaces de identificar las formas corrompidas de ejercicio del poder, sean cuales sean y se encuentren donde se encuentren. Desde este punto de vista se comprende mejor la importancia que tiene poner en práctica mecanismos para disparar la alerta en una institución.

Gran parte del debate actual acerca del whistleblowing concierne, no hay que olvidarlo, acciones individuales que consisten en divulgar, sobre todo a la prensa16, información confidencial sobre actos reprensibles dentro de una determinada institución. Edward Snowden es el ejemplo que nos viene inmediatamente a la mente: analista informático para la CIA y la NSA, divulgó en The Guardian17 y en el Washigton Post18 información clasificada sobre programas de vigilancia masiva implementados por los gobiernos británico y estadounidense. Pero este tipo de actos individuales no son más que la punta del iceberg del whistleblowing: esta práctica puede contribuir a destapar la corrupción política de muchas otras maneras. Gran parte de mis investigaciones se ha dedicado a la presentación del whistleblowing como práctica19 que toda institución debería implementar para llevar a sus funcionarios a comprometerse con prácticas de responsabilidad mutua en caso de presuntos incumplimientos de responsabilidades de función. Si consideramos el whistleblowing bajo la perspectiva de una ética de la responsabilidad de función, inmediatamente podemos constatar que las políticas actuales en la materia no son totalmente adecuadas ya que conciernen principalmente la protección inmediata de quienes actúan contra la ley o infringen la deontología de su profesión. La perspectiva que propongo invita a concebir un enfoque de la lucha contra la corrupción que esté menos supeditado a las situaciones de emergencia. Teniendo en cuenta los funcionamientos y las estructuras institucionales, este enfoque tiene el propósito de implementar instrumentos de debate en torno a la corrupción y a los umbrales de alerta, con el fin de permitir una reforma interna de instituciones que, en su funcionamiento ordinario, están políticamente corrompidas sin que sus agentes lo sepan necesariamente.