El proyecto de ley de memoria democrática se engarza en una secuencia de políticas públicas de memoria que se vienen desarrollando en las últimas décadas en España. Estas medidas no son tan exiguas, ni han llegado tan tarde como parece: la sucesión de normas aprobadas o en proyecto así lo atestiguan1. Los conceptos que se manejan en la codificación del pasado y en los usos de la memoria en el presente son objeto de controversia y están muy lejos de generar algo semejante a un consenso histórico, jurídico o, mucho menos aún, político. A pesar de la noción de excepcionalidad que acompaña frecuentemente a estos debates en España, este caso nacional es uno más de los múltiples debates a nivel europeo y global sobre la necesidad o no de codificar legalmente los usos públicos de la historia2. La extensión del fenómeno de las “leyes de memoria” ha sido objeto de múltiples valoraciones que trascienden el marco nacional3. Aunque en estas páginas nos centramos en analizar el contexto y términos del debate de la ley de memoria democrática en España, no podemos obviar su inserción en estos marcos mucho más amplios. Al tiempo, debemos situarnos en la propia trayectoria de políticas y normas que la han precedido, ya que no es la primera “ley de memoria” que se aprueba.

Comenzando por los precedentes legislativos en el caso español, el más obvio es la “Ley 52/2007”, la conocida como Ley de Memoria Histórica, que fue aprobada por iniciativa del gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero en 20074 . Culminaba un ciclo de notoria presencia en el debate público y político de lo que en España se denomina “memoria histórica”, esto es, el tratamiento de la guerra civil y el franquismo particularmente en lo que concierne a la reparación de las víctimas. Se presentaba así misma como continuadora del “espíritu” de la Transición y de las acciones en favor de la “reconciliación y concordia” que habrían marcado a aquella. La ley de 2007 se situaba en el ámbito de las políticas de “expansión de derechos” que guiaron la agenda de aquel gobierno en su primera legislatura (2004-2008)5. Lo hacía en beneficio de las “víctimas de la violencia política”, quienes “padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura”, al tiempo que establecía una amalgama de medidas simbólicas, económicas, administrativas y normativas específicas para contribuir a reparar su sufrimiento. Partía de unas declaraciones de carácter genérico sobre la injusticia de las “condenas, sanciones o cualesquiera formas de violencia personal” producidas durante la guerra civil, la dictadura y con mención específica al exilio, así como la declaración de ilegitimidad de los procesos penales o administrativos realizados en el mismo contexto.

Ninguna de estas declaraciones implicaba efectos prácticos, de igual forma que tampoco lo tenía el procedimiento para la obtención de una “Declaración personal de contenido rehabilitador y reparador”, que excluía explícitamente ulterior reparación económica, profesional o de cualquier otro ámbito. Las iniciativas concretas quedaban reservadas a la ampliación o perfeccionaban la extensión de normas precedentes6. Sin embargo, las medidas que tuvieron mayor repercusión pública fueron las que establecían una especie de recomendación general de remoción de símbolos, placas, nombres y referencias de exaltación del franquismo en el espacio público, así como también una indeterminada limitación de los “actos políticos” en el Valle de los Caídos, el enorme mausoleo dedicado a las víctimas de la guerra civil construido por el franquismo y que albergaba entonces la tumba del propio dictador Francisco Franco. La primera de las medidas generó un nuevo ciclo de retirada de monumentos y símbolos del franquismo que aún quedaban en las calles de los pueblos y ciudades de España, un proceso que venía realizándose desde que en el año 1979 fueron elegidos los primeros gobiernos municipales democráticos después de la dictadura. En cuanto al Valle de los Caídos, la norma supuso una limitación a los actos de exaltación de la memoria del franquismo realizados por pequeños grupos de nostálgicos7.

El efecto más relevante de la ley para miles de personas fue la inclusión de un reconocimiento automático de la nacionalidad española para los descendientes de los que lucharon en las brigadas internacionales, que se extendió a los nietos de exiliados y por un período excepcional de dos a tres años a los hijos de españoles y españolas. En particular, esta disposición provocó imágenes de colas en los consulados españoles por el mundo (particularmente en América Latina), allí donde habitaba la amplia colonia emigrante española. Justamente la medida más efectiva fue aquella que menos relación tenía con las “políticas públicas de la memoria”. En otros aspectos, las consecuencias prácticas de la ley fueron limitadas, como la creación de un Centro documental de la Memoria Histórica en Salamanca, o quedaron circunscritos al período en que existieron fondos, como el programa de ayuda estatal para las asociaciones y particulares en la exhumación de las fosas comunes de víctimas de la guerra civil y el franquismo. Estas disposiciones decayeron a partir del cambio de gobierno de 2011 y del ciclo de crisis económica que le tocó gestionar.

La “ley de memoria” de 2007 fue objeto de enconadas disputas antes, durante y después de su definitiva aprobación. A pesar de lo limitado de sus medidas concretas en cuanto al ámbito específico de las “políticas públicas de la memoria”, tal y como acabamos de ver, la ley fue rechazada por diversos sectores políticos y mediáticos de la “derecha”, tachada como una reescritura de la historia por parte de los vencidos en la guerra civil y, sobre todo, como una ruptura del “espíritu de la Transición”. El líder de la oposición entonces y futuro presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, señalaba que la ley iba a provocar “líos, problemas y divisiones” y se preguntaba “¿qué necesidad tenemos los dirigentes políticos de crear problemas a la gente donde no había problema que crear?”, para asegurar finalmente que “el Gobierno debería tomar como ejemplo la Transición y no intentar abrir viejas heridas”8. A su vez, el veterano político conservador Manuel Fraga, uno de los “padres de la Constitución” de 1978, señalaba al respecto del debate sobre la ley “que le parecía bien, si se recupera la memoria para aprender de lo que se ha hecho, para no repetirlo, pero en este caso se ha planteado como una revancha, y esto me parece un desastre”9.

Se anticipaba con este tipo de declaraciones la oposición a la norma del principal partido del centro-derecha español, algo que contrastaba con el apoyo prácticamente unánime que habían recibido las medidas precedentes que la propia ley pretendía completar o ampliar. En el caso de la ley de 1979, que fue una iniciativa del partido socialista entonces en la oposición, todos los grupos parlamentarios de izquierda a derecha apoyaron la medida. También había recibido este apoyo unánime del Congreso una iniciativa de carácter simbólico de condena de la “dictadura franquista” y de compromiso con la exhumación de fosas y la ayuda a los exiliados aprobada el 20 de noviembre de 2002. En el caso de la ley de 2007, el Partido Popular votó en contra y también se opuso, por razones opuestas, el grupo de Esquerra Republicana de Catalunya. Para este histórico partido de la izquierda independentista catalana, la oposición a la norma se basaba en lo que consideraba su falta de ambición, en particular la negativa a declarar la “nulidad” plena de las causas judiciales del franquismo que condenaban, según expresó su portavoz en el debate parlamentario, “a una segunda muerte a las víctimas del fascismo”10.

No fue esta ley la única que se aprobó en este período relativa a los temas de “memoria histórica”, ya que los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas en razón de sus competencias fueron desarrollando medidas propias y, en términos generales, bastante ambiciosas en comparación con la norma estatal. En el mismo año  2007, el Parlamento de Cataluña creó el Memorial Democràtic, una institución con competencias propias para “desarrollar las políticas públicas del Gobierno dirigidas a la acción cívica de recuperación, conmemoración y fomento de la memoria democrática”11. Esta iniciativa exploraba la vía de la creación de “centros de memoria”, institutos o entidades públicas con la función de llevar la gestión de las políticas públicas de memoria en un territorio dado, al que pretendía otorgar “cohesión” a través de los “espacios de memoria”12. Conectaba así con la lógica de creación de instituciones de memoria que puedan servir al fin de construir identidades nacionales y políticas, pues ambos aspectos, el catalanismo y el antifranquismo, estaban presentes en la creación del Memorial Democràtic. Siguiendo la estela de lo sucedido en Madrid, el Parlament votó dividido, ya que la derecha no nacionalista se opuso a la ley, así como también se abstuvo el centro-derecha nacionalista de Convergencia i Uniò13. El propio uso del adjetivo “democrático” aplicado al concepto de memoria fue objeto de severas críticas, así como su institucionalización bajo la égida de una “Dirección General de Memoria Democrática”, en opinión del viejo político catalanista Josep Benet:

La Memoria Histórica Democrática... Pero entre las muchas memorias existentes sobre un hecho, ¿cuál de ellas es la democrática? Por ejemplo, ¿cuál es en el caso de los Sucesos de Mayo de 1937, o de la tragedia de Paracuellos del Jarama, o de los siniestros campos de trabajo del SIM en Cataluña, o del golpe de Estado del coronel Casado que facilita la entrada de las tropas franquistas en Madrid? ¿Y quién tiene el poder de decidir cuál es de todas las existentes la “democrática”? Un hecho acrecienta todavía más el carácter orwelliano de esta Dirección General [de Memoria Democrática]: ha sido creada desde y depende de la Consejería de Interior, es decir, de Orden Público14.

La inserción de las “políticas públicas de la memoria” como un brazo de la estructura administrativa del gobierno se corresponde con una lógica de construcción nacional que se puede remontar a la creación del Yad Vashem. En el año 1953, se fundaba por el naciente Estado de Israel, en pleno proceso de consolidación como entidad independiente, la Autoridad Nacional para el Recuerdo, asentada en el Monte Herzl15. Se hallaba ligada a los procesos de conmemoración de los “héroes y mártires” del Holocausto, al carácter resistente de Israel frente a las amenazas de sus vecinos y al propio proceso de colonización territorial, aplicado en el mismo lugar en el que se instaló en disputa con los palestinos. Desde la creación del Yad Vashem, distintos organismos han sido constituidos en el seno de los gobiernos o los aparatos administrativos para la gestión del recuerdo, pero hasta el Memorial Democràtic no se había hecho algo semejante en España.

En el País Vasco, por su parte, la institucionalización de las políticas de memoria se hizo también efectiva con la creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos, Gogora, por la ley de 2014. En este caso, a la institución se le encomendaba la misión de  elaborar programas de políticas públicas en torno a “la Guerra Civil, la dictadura franquista, el terrorismo de ETA y los contraterrorismos ilícitos”, consideradas las “cuatro experiencias traumáticas” que habría vivido la sociedad vasca en el siglo XX y en el XXI16. Nuevamente, la propuesta salió adelante pero con los votos en contra de la derecha no nacionalista y también, por motivos opuestos, no contó con el apoyo de la izquierda nacionalista. Mientras que los primeros acusaban al proyecto de “equiparación” de las víctimas del terrorismo, de la guerra sucia y del franquismo, en el caso de los segundos señalaban como su falla esencial justamente lo contrario: la consagración de unas víctimas de primera y de segunda17.[2] La falta de consenso en torno a los objetivos de Gogora ha llevado a la fundación de otro centro de memoria paralelo, el Centro Memorial de las Víctimas del Terrorismo, creado por el gobierno del Estado y que ha desarrollado su actividad a partir de 201618.

Otros antecedentes directos de la “Ley de Memoria Democrática” se pueden hallar en iniciativas legislativas de carácter integral. Así es la ley de 2013 de Navarra, en la que ocupa un papel central tanto la cuestión de la exhumación de fosas, como la categorización y tratamiento de los “lugares de memoria”19. En ambos casos, el foco de la norma ya no se centra en la remoción del espacio público de la simbología asociada con el franquismo, sino en el tratamiento memorial de los espacios donde se hizo patente la violencia persecutoria. Las antiguas prisiones o campos de concentración son ahora objeto de específica protección y de tratamiento diferenciado en términos de memoria. La iniciativa navarra trasladaba tardíamente al ámbito español lo que en términos de políticas de memoria se había inaugurado en 1947 con la creación del Museo de Auschwitz20. Entonces, se asumía la noción de patrimonio del terror como una pieza esencial en la política de la memoria. Ahora, se creaba la categoría de “Lugar de la Memoria Histórica de Navarra” como un epítome de aquello21.

En estas leyes pioneras, se pueden rastrear instrumentos presentes en las leyes posteriores que se han ido aprobando en las respectivas comunidades autónomas (Baleares, 2016; Andalucía, 2017; Valencia, 2017; Aragón, 2018; Canarias 2018; Extremadura, 2019; Asturias, 2019; Cantabria, 2021). Con ya bastante más de la mitad de las 17 comunidades autónomas españolas con “leyes de memoria”, es plausible afirmar que nunca las políticas públicas de la memoria habían estado tan reguladas22. Sin embargo, también cabe señalar que nunca habían generado tan poco consenso político. De hecho, la alternancia electoral en los ámbitos autonómicos ha comenzado a mostrar los efectos de esta falta de consenso. Aunque no ha sido derogada ninguna de las leyes como tal, la falta de compromiso con su desarrollo se percibe en casos de algunas de las leyes más ambiciosas, como la que se aprobó en Andalucía con la mayoría de gobierno de izquierda en 2017. Con el cambio de gobierno en 2019, la ejecución presupuestaria real de la ley ha caído por debajo del 20% (en 2021, solo se ha gastado un 5% de lo presupuestado para exhumación de fosas)23. Más allá incluso de la oposición de la derecha tradicional representada por el Partido Popular, la aparición de la extrema derecha con representación parlamentaria ha elevado el tono del rechazo a las leyes memoriales y ha planteado directamente su derogación24.

Con estos antecedentes, la llegada del proyecto de “Ley de Memoria Democrática” en el plano estatal vino marcada por un contexto semejante de división y oposición cerrada a sus planteamientos. Como ya había sucedido con la Ley de 2007, también existía oposición al que consideraban limitado alcance de la ley en algunos partidos de izquierda. El proyecto de ley aprobado por el gobierno en 2021 aspira a ser una “ley integral” que alcance todos los ámbitos de lo que se considera “memoria democrática”25. Entre sus aspectos destacados, se incluyen medidas ya contempladas en la Ley de 2007, como las que tienen que ver con la exhumación de fosas y con su mapeo. La ley afirma que ahora la exhumación de fosas será una “política de Estado”, para lo que se crea un Banco Nacional de ADN de las víctimas (art. 23). En conexión con este aspecto, se crea la figura de un Fiscal de Sala para la “investigación de hechos producidos con ocasión de la Guerra y la Dictadura”, que también tendrá la función de impulsar la búsqueda de las víctimas de los hechos investigados (art. 28).

En el plano del reconocimiento simbólico, se establece una categoría oficial de víctima, con hasta trece categorías conexas contempladas, en las que se incluyen una gran variedad de casuísticas (art. 3.1) comenzando por los “fallecidos o desaparecidos como consecuencia de la Guerra y la Dictadura”, exiliados, los niños sustraídos, y también los que sufrieron “represión” o “persecución” por razones que se enumeran de tipo religioso, racial, orientación sexual, entre otras. Es tal la pretensión de no dejar a nadie fuera, que la ley alcanza incluso a quienes “hayan sufrido daños o represalias al intervenir para prestar asistencia a víctimas en peligro o para impedir la victimización”.  La extensión de la condición de víctima comprende no solo a los que habrían sufrido el daño directo, sino también a los familiares hasta el cuarto grado (art. 3.3). Se incluye también a la víctima colectiva al contemplar el derecho al reconocimiento y reparación a “partidos políticos, sindicatos, minorías étnicas, asociaciones feministas de mujeres, instituciones educativas y agrupaciones culturales represaliadas por la Dictadura” (art. 3.5).

Se institucionalizan en el plano simbólico dos días dedicados a las víctimas, uno de ellos específico para las víctimas del exilio, y se crea un “censo nacional de víctimas” (art. 9), que además consigna a los que “murieron en combate durante la Guerra” (art. 9.2). La norma establece la obligatoriedad de la articulación de las políticas públicas de memoria por medio de un “plan de memoria democrática” (art. 12), que pretende funcionar en paralelo a un Consejo Territorial de Memoria Democrática que sirva como nexo entre el Estado y las políticas autonómicas (art. 13). La ley crea también otro organismo, el Consejo de la Memoria Democrática (art. 57), en este caso dedicado al “movimiento memorialista”, que funciona como un organismo asesor y con capacidad de iniciativa en lo que afecta a las políticas públicas de memoria.

La ley establece que el “conocimiento de la historia y la memoria democrática española y la lucha por los valores y libertades democráticas” (art. 44) debe ser uno de los fines del sistema educativo español, para lo que prevé una nueva actualización de los contenidos curriculares y la promoción de programas de formación del profesorado y de divulgación. Y en este mismo sentido, se contempla la catalogación, protección e inventariado de los “lugares de memoria democrática” (art. 49). Ahí es donde se incluye un artículo específico dedicado al “Valle de los Caídos” y se contempla la extinción de la Fundación de la Santa Cruz del Valle de los Caídos, así como el derecho de los familiares de víctimas enterradas en la cripta a la “exhumación” de los restos de sus seres queridos (art. 54).

En el mismo sentido de ampliar medidas que ya aparecían en 2007, se vuelve a establecer la retirada de “símbolos y elementos contrarios a la memoria democrática” (art. 35), pero la ley introduce además “un régimen sancionador” (título IV), lo que constituye una indudable novedad en comparación con las leyes de memoria precedentes tanto en el ámbito estatal como autonómico. Entre otros aspectos que contempla la norma como infracciones muy graves están todo tipo de acciones “contrarias a la normativa sobre memoria democrática [...] cuando entrañe(n) descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas o de sus familiares” (art. 61). Se trasciende a una dimensión punitiva en términos de memoria que hasta ahora había sido eludida por las normativas anteriores y la conecta con leyes anti-negacionistas, como las que existen al respecto del Holocausto.

Si volvemos a la comparación inicial con la Ley de 2007, cabe señalar que a diferencia de aquella, la llegada de esta ley de memoria democrática se produce de una forma relativamente tardía. Ya no es una medida pionera en el ámbito español, incluso novedosa en el plano internacional. Por una parte, las leyes autonómicas anteriormente enumeradas abordan gran parte de los asuntos centrales que pretende incluir la ley estatal. El contraste alcanza también a las propias dimensiones materiales de la norma: mientras que la ley de 2007 se concretaba en veintidós artículos, un conjunto de disposiciones derogatorias y menos de 10.000 palabras, la ley de memoria democrática alcanza los 65 artículos y suma más de 25.000 palabras. No es una cuestión meramente cuantitativa, sino que la ley de memoria democrática parece querer tocar “todos” los aspectos que han estado en discusión desde la promulgación de la ley de 2007 y aún algunos más.

El primer aspecto que llama la atención en la ley es el que concierne a la delimitación de su alcance, a la propia definición del concepto de “memoria democrática”, dado que establece como objetivo primero la “recuperación, salvaguarda y difusión de la memoria democrática como conocimiento de la reivindicación y defensa de los valores democráticos y los derechos y libertades fundamentales a lo largo de la historia contemporánea de España” (art. 1.1). Al ir más allá del contexto de las consecuencias del golpe de Estado de 1936, introduce un elemento muy interesante que, sin embargo, no se corresponde con el desarrollo posterior de la norma. Rápidamente, se acota el ámbito real de referencia “al período comprendido entre el golpe de Estado de 18 de julio de 1936, la Guerra de España y la Dictadura franquista hasta la promulgación de la Constitución Española de 1978” (art. 1.2).

La ley podría hacerse eco de las nociones de “memoria multidireccional”, que nos permiten comprender el modo en que la memoria de un acontecimiento traumático (como puede ser la guerra civil en el caso español), tiene el potencial de relacionarse con otros fenómenos más allá de ese estricto contexto cronológico y temporal26.[1] Por otra parte, la memoria democrática tampoco puede tener unas fronteras nacionales estrictas en un tiempo en que la transnacionalidad es la norma y no la excepción, tal y como recoge el concepto de “memoria transnacional”27. A este respecto, la conexión de la ley con las medidas internacionales se realiza por la vía de referir la doctrina o recomendaciones de diferentes organismos, en particular las recomendaciones de Naciones Unidas en lo que respecta a la promoción de la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. La ley no responde, sin embargo, a la pregunta de cómo se integra la “memoria democrática” en el contexto más amplio europeo, qué vínculos mantiene el caso español con los grandes procesos de democratización a escala global y qué papel tienen las políticas públicas de la memoria que auspicia en favor de la “conectividad” memorística28.

Del mismo modo que existen conexiones entre la memoria postcolonial y la memoria del Holocausto y otros procesos centrales de la historia europea, la ley pierde la ocasión de hacer transcender el caso de la memoria de la guerra civil y el franquismo a elementos presentes en la historia de España que van más allá del siglo XX, como el colonialismo, la esclavitud o el tratamiento de minorías étnicas, religiosas y nacionales. Tampoco se engarza la memoria democrática con las resistencias, la subalternidad o la cotidianeidad, más allá de su expresión política concreta. En general, no se atiende a una experiencia que “necesita un nuevo paradigma democrático y humanista, menos localista, más inclusivo y perspicaz que el que actualmente tenemos”29.

Estas omisiones parecen explicar la genérica conexión que la ley pretende establecer entre la reivindicación de la memoria democrática y la Constitución de 1978. La ley revela su motivación ideológica y política al señalar que “pretende fomentar el conocimiento de las etapas democráticas de nuestra historia [...] que permitieron llegar a los acuerdos de la Constitución de 1978” (Exposición de Motivos, II). Se ofrece así una visión teleológica sobre el proceso de democratización en el caso español, presentado como un sinvivir histórico que alcanza su realización plena en el texto constitucional de 1978. Bajo la bandera de defender el proceso transicional, se quiere otorgar amparo a lo que en realidad es una ley que se centra en las víctimas del golpe de 1936 y la dictadura franquista. Un argumento semejante, por cierto, al que contiene la ley de 2007 en su exposición de motivos y que entonces, como ahora, no ha servido para evitar las críticas. “Es el comodín de Franco. Cuando hay muchos problemas en España, sacan el comodín de Franco”, aseguró al respecto del proyecto el líder del principal partido de la oposición, Pablo Casado30. Mientras tanto, la extrema derecha presentó una enmienda de devolución de la ley a la que tachó de “inmoral y posiblemente ilegal”, y que considera opuesta al “esfuerzo de reconciliación y adaptación” en el que “derecha e izquierda convinieron tácitamente no arrojarse a la cara las culpas y crímenes de los años 30, prefiriendo centrarse en la construcción de un futuro de concordia”31.

La ley tiene como centro a las víctimas, a las que se esfuerza por definir y tipificar. Al entrar en el detalle de esta taxonomía, se aprecia la falta de precisión en el uso de algunos conceptos, como ocurre con “represión”: no es este un concepto jurídico, ni siquiera histórico, sino meramente retórico y que además no explica adecuadamente los procesos de violencia o agresión al que las personas victimizadas se vieron sometidos32. Pero más allá de esta cuestión, en la sucesión de casuísticas que se establece se consideran bajo la misma categoría de víctimas a las personas que sufrieron agresiones por su condición, por su identidad, y a aquellas personas que lucharon contra los golpistas y contra la dictadura como resistentes. A pesar de que los efectos de esta consideración se refieren al reconocimiento simbólico que supone ser incorporadas a un mismo registro nacional de víctimas, es desde el punto de vista histórico un problema el emplear el calificativo de víctima de este modo. La ley aborda esta cuestión con una política de “café para todos”, al crear un censo nacional de “todas las víctimas de la Guerra y la Dictadura, así como de quienes murieron en combate durante la Guerra” (art. 9).

Cabe preguntarse entonces si tiene sentido considerar a un soldado republicano, a un guerrillero o a un enlace muertos en combate como “víctimas de violaciones de los derechos humanos”. En este mismo sentido, la categoría de “resistente” o de “resistencia” adquiere una dimensión diferente, que forma parte de una cultura de resistencia a las dictaduras y totalitarismos que llamamos antifascismo (o anti-estalinismo, en otros casos del continente europeo). Los que combatieron a los golpistas y al franquismo, bajo distintas formas y no siempre con las armas en la mano, merecen un reconocimiento democrático desde el presente, sin duda. Y en llamar la atención sobre esta circunstancia, la ley acierta. Pero ello no significa necesariamente que deban ser equiparados a las víctimas de la violencia masiva en una sola categoría genérica, ya que, entre otras razones, no necesitan una tutela judicial del tipo que merecen las víctimas de crímenes contra la humanidad. En este punto, la ley contribuye sin querer a una determinada política de equiparación de las víctimas de todos los totalitarismos que se formuló en Europa desde los años 2000. En particular, este relato revisionista del pasado se resumía en la declaración sobre la conciencia europea y el totalitarismo del Parlamento Europeo de 2009 que consagraba el día 23 de agosto (fecha del pacto Ribbentropp-Molotov) como “Día europeo de conmemoración de las víctimas del nazismo y el estalinismo”.

El problema al respecto de la categorización de víctimas no es privativo de esta ley, sino que constituye un lugar común en las medidas que se adoptan en la era de la memoria al poner en el centro la condición de víctima como si fuese una categoría exenta del proceso de victimización: “haber sido víctima da derecho a quejarse, a protestar y a pedir; excepto si queda roto cualquier vínculo, los demás se sienten obligados a satisfacer nuestras peticiones”33. Sin embargo, no es la calidad específica de la víctima (sus atributos) o su agencia (lo que la víctima hace) la que la convierten en sujeto victimizado, sino las acciones de los perpetradores. Cuando se crea en 1953 Yad Vashem, una parte esencial de los debates sobre su papel como autoridad del recuerdo estaba en definir a las víctimas como combatientes, aun los que habían sido asesinados sin tener oportunidad de combatir34. Sin embargo, esta visión (funcional en la construcción conflictiva del Estado de Israel) pronto se reveló como poco representativa del fenómeno del exterminio judío. Raul Hilberg demostró minuciosamente como la inmensa mayoría de las víctimas judías no habían tenido oportunidad de combatir. Hoy no supone un problema memorial (un menoscabo) el considerar a las víctimas como tales, aunque no hubieran podido combatir, sino el hacerlo sin obviar a los verdugos: “situar a la víctima y no al culpable en el foco de atención es la pared maestra de casi todo lo que se ha hecho -sea una enciclopedia, un instituto o un museo- en Estados Unidos o en Israel”35.

En la “ley de memoria democrática”, se señala que la condición de víctima “se adquiere” (art 3.1). Sin embargo, la condición de víctima no se obtiene por medio de una ley que regula la verdad histórica sobre un período. La condición de víctima es consecuencia de un proceso: de una violación, de una agresión, de un exterminio o de un conjunto de acciones que establecen categorías singularizadas. Jurídicamente, la consideración del proceso de violencia masiva al que se hace referencia como un crimen contra la humanidad es mucho más relevante que establecer una tipología de víctimas. Establecer que la práctica de violencia masiva de los golpistas y la dictadura forman parte de un contexto coherente de violencia que encuentra amparo en las categorías tipificadas desde el Estatuto de Londres como crímenes de lesa humanidad, devolvería a los perpetradores al centro de la escena y ofrecería un amparo imprescriptible a las víctimas. No solo como sujetos de reparación memorial, sino también como víctimas de una criminalidad organizada36.

La ley crea una “Fiscalía de Sala para la investigación   de los hechos producidos con ocasión de la Guerra y la Dictadura,” (art. 29). El procedimiento pretende otorgar amparo judicial y cobertura legal a los procesos de exhumación de fosas, así como podría abrir la puerta a que se inicien actuaciones siguiendo la estela del proceso iniciado por el juez español Baltasar Garzón en 2008 o por la jueza argentina Servini de Cubría en 2013. En este aspecto, se topa tal y como apuntó el informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial emitido en junio de 2021, con la “Ley de Amnistía” de 1977, un extremo que también han subrayado diversos grupos políticos para decidir no apoyar la ley en cuanto esta no deroga aquella norma37. El debate se ha centrado en el propio significado de la ley como “ley de punto final”, generándose posiciones encontradas al respecto en el plano historiográfico y también político. En el año 2012, el Tribunal Supremo determinó que la acción iniciada por el juez Garzón y cualquier otra que se planteara en el mismo sentido era “errónea”, “precisamente porque la transición fue voluntad del pueblo español articulada en una ley (la de Amnistía)”38. Esta interpretación del alto tribunal se ha ido asumiendo en todos los procedimientos judiciales relacionados con el franquismo llevados a cabo por las instancias inferiores39. Este comportamiento se ajusta a lo señalado por el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias de Naciones Unidas (GTDFI) en 2013 al hilo de la situación en España: “una judicatura que no ha interpretado la ley a la luz del derecho internacional de los derechos humanos”40.

Hemos venido señalando el modo en que la ley presenta algunos problemas de precisión a la hora de definir a las víctimas. El mismo carácter excesivamente genérico se refleja en lo que respecta a la caracterización de los “lugares de memoria democrática”. La norma opta por incluir en esta categoría todos los espacios (materiales y no materiales, pues también hace referencia al llamado “patrimonio material e intangible”), vinculados “a la memoria democrática” (art. 50). Teniendo en cuenta esta definición, “el Valle de los Caídos” se declara por la ley “un lugar de memoria democrática” (art. 55).

A efectos de protección, el inventariado y catalogación de todos los espacios relacionados puede suponer una ventaja. Sin embargo, a la hora de transmitir con ellos una determinada “memoria democrática” es difícilmente comprensible que se permita la retirada (y eliminación) indiscriminada de los símbolos del franquismo como “contrarios a la memoria democrática” y, al tiempo, se pretenda convertir a uno de sus mayores exponentes en paradigma de los “lugares de memoria democrática”. También resulta como mínimo incongruente que bajo la misma categoría se sitúen los espacios de violencia de la dictadura, tales como puede ser una fosa común, y los espacios de resistencia, como puede ser un local sindical o cultural del antifranquismo o una base de la guerrilla. Del mismo modo, aquellos lugares relacionados con la guerra civil, trincheras, búnkeres o campos de batalla, difícilmente encajan en la misma categoría que los anteriores y merecen un tratamiento completamente diferente. Un “lugar de memoria democrática” no debe ser un espacio ahistórico en el que la propia temporalidad de la violencia y de la resistencia carezcan de sentido y significado. Su potencialidad para conectar con el presente pasa por la noción de “resonancia” que “describe los aspectos afectivos y sociales de la violencia a gran escala, los cuales continúan actuando (‘resonando’) mucho tiempo después de que la violencia física del genocidio o el terror estatal haya llegado a su fin”41.

La historicidad del concepto de “memoria democrática” plantea, de hecho, una serie de problemas conceptuales que a través de esta materialización en los lugares se hacen patentes. La noción de democracia es un producto histórico, cambiante en los diversos contextos temporales y geográficos. La intervención o gestión pública en los lugares que se realiza desde el presente debe atender primero a su sentido histórico, es decir, a qué significado tuvieron en el proceso que se quiere memorializar. Por tanto, existen dos niveles al menos que no se deberían mezclar: el que corresponde al tiempo histórico y el que se refiere al tiempo de la memoria. “Sin historia, la memoria puede prestarse a abusos. Si, en cambio, se da prioridad a la historia, la memoria cuenta con un patrón que le sirve de guía en su desarrollo y según el cual puede evaluarse”42. Una fosa común no es solo un lugar de memoria: es un lugar histórico que merece como mínimo la misma protección que tiene un lugar patrimonial. Además, podemos integrarlo en una red de lugares de memoria con el fin de que tenga un sentido histórico para el presente. Pero debemos admitir que ese sentido puede variar con el tiempo y que, además, es contingente.

La ley introduce un capítulo de sanciones para acciones que “sean contrarias a la normativa sobre memoria democrática, inciten a la exaltación de la Guerra o de la Dictadura” (art. 62). Se trata de un aspecto que hasta este momento no había sido tratado en el ámbito de las leyes o políticas públicas de la memoria en España y que conecta esta legislación con la normativa internacional que castiga el negacionismo. Representa la introducción de este extremo en un ámbito de debate mucho más amplio que se refiere a la potestad de una cámara legislativa para establecer “la verdad” sobre los acontecimientos del pasado. Mientras tanto, el contexto global de leyes de memoria ha experimentado una serie de cambios notables en este período. Del concepto tradicional asociado específicamente a la persecución de la negación del Holocausto, se ha pasado en los últimos veinte años a una multiplicidad de objetos regulados por las leyes de memoria43. Con el precedente de las primeras medidas adoptadas en 1960 al respecto de la negación del exterminio judío, y posteriormente las reformas introducidas por el canciller Helmut Kohl en la década de 1980, las leyes alemanas son considerada generalmente el prototipo de las normas punitivas. Sin embargo, en Alemania solo se definió explícitamente el delito de “negación” del genocidio nazi en 1994 después de la polémica que tuvo lugar a raíz de la sentencia del “caso Deckert”44.

Una cuestión fundamental reside en precisar hasta qué punto la determinación de que un caso histórico representa un crimen contra la humanidad o un genocidio corresponde a un Parlamento o a un Tribunal de Justicia. El Consejo Constitucional francés, por ejemplo, ha determinado en 2012 que no corresponde a una cámara legislativa establecer que un acontecimiento del pasado merece el calificativo de “genocidio”, ya que eso es una competencia de los tribunales de justicia. Por eso, revocaba la reformulación legislativa propuesta en 2011 para penalizar del mismo modo que se hace con el Holocausto cualquier otro caso de genocidio o crimen contra la humanidad, como por ejemplo el exterminio de los armenios. El argumento jurídico establecía que con base en la Ley Gayssot solo se podían penalizar aquellos negacionismos sobre casos juzgados en instancias judiciales y que hayan sido calificados como tales. Ahora bien, esta doctrina abrió la puerta a que se modificase la citada ley en 2017 en el sentido de ampliar la consideración a otros múltiples casos que cumpliesen esos requisitos. Sin embargo, tal y como señala Henry Rousso, en otros casos que no han sido objeto de tratamiento judicial, pero que la evidencia histórica muestra cómo han sido sistemáticamente negados, no es posible aplicarles el contenido de la ley, tal y como sucede con el genocidio armenio45.

La ley de memoria democrática de España quiere sortear estas dificultades señalando que el ámbito sancionador se refiere al contenido de la propia ley, de tal forma que se centra en establecer un “deber de memoria” que prohíbe los actos contrarios a la “memoria democrática” y aquellos actos y manifestaciones que puedan “humillar a las víctimas”. A pesar de su preventiva mesura, se abre un melón de consecuencias imprevisibles, en tanto en cuanto este mismo tipo de medidas pueden ser empleados para promover verdades sobre el pasado de distinto signo, tal y como ha venido sucediendo en los países del Centro y Este de Europa y en la propia Rusia en el contexto de post-comunismo. Algunas de estas posibilidades las ha definido el informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial de junio de 2021 sobre el anteproyecto de ley de Memoria Democrática. El citado informe señala al respecto del régimen sancionador del anteproyecto que aun siendo constitucional, puede generar una “tutela asimétrica” en las víctimas “de otros hechos constitutivos de violaciones de derechos humanos acaecidos en el período histórico contemplado por el legislador”. Por ello, propone que los “actos contrarios a la memoria democrática” se definan de “un modo más omnicomprensivo”, “siguiendo el espíritu de resoluciones como la aprobada el 19 de septiembre de 2019 por el Parlamento Europeo sobre la importancia de la memoria histórica para el futuro de Europa”46. Si se atendiera a esta consideración como probable efecto del modo en que ha sido redactada la ley, se establecería una equiparación entre las víctimas de la violencia desencadenada por los golpistas y las víctimas producidas en la zona republicana durante la guerra civil, entre otras posibilidades que quedarían abiertas, como la consideración de las víctimas provocadas por la guerrilla.

El debate de las “víctimas de ambos bandos”, en última instancia, sigue siendo un desafío pendiente, que marca los límites de los relatos memoriales sobre el pasado traumático español: el elefante en la habitación. En la falta de respuesta a las demandas de incluir a “todas las víctimas”, se escuchan los ecos de otros debates semejantes en el ámbito internacional, como en el caso de la polémica sobre la “memoria completa” en Argentina. Allí, la “santificación” de las víctimas del Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) habría abierto una brecha aprovechada por la llamada agrupación “Memoria Completa”, nutrida por nostálgicos de la dictadura, para volver al argumento de que hubo una guerra en la que la guerrilla fue también culpable47. Pero al tiempo, cabe subrayar con Beatriz Sarlo que “la cuestión del pasado puede ser pensada de muchas maneras y la simple contraposición de memoria completa y olvido no es la única posible”48. En ese sentido, la voluntad de reparación de las injusticias no puede eludir la complejidad del pasado, como tampoco puede ocultar los fenómenos de colaboración, adaptación o pasividad con la violencia a riesgo de conformar una suerte de “memoria anómala” (mis-memory), en expresión de Tony Judt. El concepto de mis-memory se refería a la memoria selectiva de los ciudadanos de los países del antiguo bloque del Este al respecto de sus actitudes generalmente pasivas frente al comunismo, que funcionaban como un espejo de la memoria resistente en el mundo occidental49. Deberíamos tenerlo en cuenta al examinar el caso español con los ojos de la ley de memoria democrática.

No existe una solución mágica al conflicto de memorias. No es una solución como tal la invitación al olvido en la línea de David Rieff o al silencio, como señala Régine Robin: en ambos casos, se cuestiona (con acierto) la actual sobrerrepresentación de la “memoria”, pero no se ofrece una alternativa en sentido estricto50. Criminalizar el pasado para beatificar el presente también constituye un error político de imprevisibles consecuencias, tal y como se ha visto en cuanto han asomado diferentes elementos de crisis en el proyecto europeo51. La ley de memoria democrática española, con tan ambicioso nombre, tampoco ofrece una alternativa convincente: al contrario, apunta a hacer más profunda la división y a generar un rechazo al propio concepto de “memoria democrática”. Esto es peligroso. Tal y como se ha señalado en este texto, la ley apunta a una concepción de memoria democrática radicada en el ámbito español con un cierto sesgo teleológico: del pasado conflictivo que representa 1936 al consenso de la Constitución de 1978 y la monarquía parlamentaria. Esto se opone, al menos parcialmente, a una concepción de la memoria democrática más abierta, de mucho mayor recorrido temporal sorpasando las experiencias traumáticas del reciente siglo XX, basada en las experiencias institucionales, pero también el las no institucionales y subalternas, así como también sensible a la perspectiva trasnacional. Es decir, una memoria plural que privilegie “genealogías democráticas”52.

Si lo que se pretendía era hacer frente a problemas como la cuestión de las fosas o la regulación de los lugares de memoria, se podía haber intentado promover una ley que se ciñese específicamente a esta cuestión, asunto en el que el consenso político y social hubiera sido factible. En el tratamiento de la memoria, las normas específicas dotadas de financiación adecuada se han demostrado mucho más efectivas que las grandes leyes de difícil ejecución por gobiernos distintos al que las aprueba. Teniendo en cuenta estas circunstancias, en la tramitación del proyecto de ley de memoria democrática resuenan ecos del pasado para un futuro incierto: si se aprueba, porque lo hará sin acuerdo, poniendo en tela de juicio su viabilidad futura, y si no lo hace, porque será una oportunidad perdida de regular (quién sabe por cuanto tiempo) algunos aspectos esenciales que incluye.